История искусственных дорог с твердым покрытием и проблема их содержания насчитывают не одно тысячелетие, наиболее известная из них — Аппиева дорога (312г. до н.э., Via Appia, общей протяженностью около 350 км.), которая строилась в военных и политических целях после поражения римской армии в Кавдинском ущелье в ходе 2-й самнитской войны (327-304 гг. до н.э.). Римские дороги разделялись: на военные или государственные дороги (viaе), состоявшие в ведении государства, на малые дороги (viae vicinales), которыми заведовали общинные магистраты, и на частные и полевые дороги (itineres). Государственные дороги сооружались на счет казны, нередко трудом солдат или с привлечением товариществ публиканов (последние далее отвечали за содержание дороги), дороги служили военным целям и находились в тесной связи с почтовыми учреждениями, т.е. являлись преимущественно общественным благом. Административные функции строительства, содержания и ремонта дорог распределялись между государственными органами: эдилами, цензорами, квесторами и дорожными инспекциями (кураторами дорог).
Цензоры распределяли казенные подряды на строительство и ремонт государственных дорог между товариществами откупщиков-публиканов (publica — государственные доходы), с которыми от лица республики заключались откупные договоры1, являющиеся, по сути, договорами аренды дорог2. Римские дороги предоставлялись в свободное пользование гражданам и служили для перевозки торговых грузов, за проезд по дороге взималась государственная пошлина (portoria), предназначенная для строительства новых и ремонта существующих дорог (право ее взимания и откупалось публиканами). Римский правопорядок был первым, обратившим внимание на проблему правового регулирования поддержания исправного состояния дорог общего пользования. Римское право допускало сочетание публично- и частно-правового регулирования отношений по содержанию и использованию дорог общего пользования. Средние века представляли резкий шаг назад. Только Крестовые походы и расцвет торговых республик Италии, средне- и нижненемецких городов вызвали потребность в дорогах. Содержание дорог лежало на территориальном владельце (синьоре), который в возмещение расходов взимал различные проезжие пошлины (Droit de pèage, droits de passages, acquits, travers), однако состояние дорог не соответствовало размеру этих пошлин.
Помимо злоупотреблений при взимании пошлин некоторые институты феодального дорожного права прямо способствовали плохому состоянию дорог, например, институт Grundruhr (применявшийся до 14 веке в Германии), в силу которого, если повозка опрокидывалась или ломалась на дороге или лошадь падала, вся кладь поступала в пользу синьора. Значительно улучшились дороги лишь в 16 веке, в связи с возобновлением государственной почты. Например, во Франции в течение 1662-82гг. только королевская казна израсходовала 4360 млн. ливров на мосты и шоссе. С 1683 до 1700г. ежегодный расход на мосты и шоссе составлял 771 000 ливров, из которых на долю королевской казны приходилось 368 000 ливров. При Людовике XV ежегодно тратилось 3-4 млн. франков на сооружение мостов и дорог, одновременно широко использовались дорожные натуральные повинности (corvées), вызывавшие всеобщее недовольство, в 1787г. они были заменены денежными сборами. Перед революцией протяженность государственных дорог во Франции достигала 40 000 км. В 1811г. главные дороги были разделены на императорские (routes nationales — ширина 16 м) и департаментские (routes départamentales — ширина 12 м). Первые состояли в собственности государства, строились и содержались на счет государственной казны. Вторые были собственностью департаментов, которые несли расходы по постройке и содержанию этих дорог. К 1830г. сеть дорог этих двух категорий была почти закончена, в отличие от сети местных дорог, поэтому появилась новая категория дорог: малые проселочные дороги (chemins vicinaux). Закон 21 мая 1836г. разделил их на 3 класса: 1) chemins vicinaux ordinaires (ширина 7 м), имевшие значение для одной общины; 2) chem. v. d’intérêt commun (ширина 8 м) — имевшие значение для нескольких общин, размеры участия которых в издержках по дороге определялись префектом; 3) chem. v. de grande communication (ширина 10 м) — имевшие более общее значение. Проселочные дороги состояли в собственности и ведении общин: для управления ими была создана особая администрация, зависимая от префекта (agents voyers). Сооружение и содержание проселочных дорог для общин было обязательным, им разрешалось устанавливать особые денежные сборы и натуральные повинности в отношении местного населения, максимальный размер натуральной повинности (3 рабочих дня) был установлен законом.
Всякий мог освободиться от натуральной повинности путем взноса соответствующей суммы денег. В 1885г. Франция насчитывала 670 025 км дорог (37 593 национальных, 29 901 департаментских, 602 531 проселочных). 20 августа 1881г. был издан закон о полевых и частных дорогах. Под полевыми дорогами (chemins ruraux) подразумевались общественные дороги, состоявшие в ведении общины, которые не были отнесены к проселочным дорогам.
Для сооружения и содержания их общины могли вводить специальные денежные сборы и натуральные повинности (не более 1 рабочего дня), если же этих средств было недостаточно, то заинтересованные лица могли образовать синдикат, участие в котором было обязательным для всех, кому данная дорога могла быть полезна. Частные дороги (chemins и sentiers d’exploitation) — это пешие тропинки и проезжие дороги, соединявшие различные имения и служащие их хозяйственным целям; содержание их лежало на владельцах имений, которые одни только и пользовались ими: споры между ними относились к ведению гражданского суда. Таким образом, во Франции 19 века отношения в связи с государственными и департаментскими дорогами относились к сфере публично-правового регулирования, а отношения в связи с местными дорогами – к сфере частно-правового регулирования. Содержание дорог было бременем государства и департаментов, взимавших налоги, а также натуральной повинностью местного населения, поскольку считалось, что все граждане в равной степени пользуются благом дорог.
Французское законодательство послужило образцом для Италии, Бельгии, Голландии и повлияло на законодательства германских государств. Особенность Австрии, Пруссии и некоторых государств Германии заключалась в отсутствии общегосударственного законодательства в дорожной сфере. Каждая провинция руководствуется своими особыми уставами. В Пруссии все дороги разделялись на искусственные (шоссе) и не искусственные. Сооружение и содержание искусственных дорог было делом государства и частных предприятий, получавших в первой половине 19 века поверстные премии из казны.
Основной принцип всех западноевропейских законодательств в дорожной сфере заключался в стремлении соразмерить участие в тяготах и издержках с благом, извлекаемым в результате пользования дорогой теми или другими общинами и предприятиями. Первоначально, это приобрело форму специального налогообложения крупных промышленных предприятий и образования дорожных союзов или округов (в Австрии — Koncurrenzen), обладающих большей или меньшею самостоятельностью в области дорожного хозяйства. Этот принцип в конце 20 века послужил основой принципа «пользователь платит».
В России постройка шоссейных дорог была начата правительством в 1817г. и осуществлялась в рамках преимущественно публично-правового регулирования, хотя в сфере строительства железных дорог получили распространение договоры концессии с привлечением частного капитала. Преобладало ошибочное (как потом выяснилось) представление о вспомогательном характере шоссейных дорог, как подъездных путей к железным дорогам. До 1840г. в среднем ежегодно открывалось не более 34 верст шоссе, с 1840 до 1860г. эта цифра возросла до 258 верст. С 1860г. деятельность правительства по постройке шоссе стала ослабевать (около 105 верст в год) и к 1867г. совершенно прекратилась. После 9-летнего перерыва вновь приступили к сооружению шоссе, но до 1883г. ежегодно строилось не более 15 верст в год; во второй половине 1880-х годов на средства казны строилось приблизительно 60 верст шоссе в год. В 1890г. в ведении министерства путей сообщения состояло 10 792 верст шоссе, 146 верст каменных мостовых и 2 343 верст грунтовых дорог. 12 135 верст управлялось министерством через посредство правлений округов путей сообщения, а 1 145 верст находились во временном заведовании земств московского (531,7 верст), тульского (284,5 верст), калужского (221,9 верст), ярославского (83 верст) и санкт-петербургского (47,8 верст). К этому нужно прибавить 605 верст шоссе, построенных правительством, но переданных в собственность земств и городов, 4 499 верст земских шоссе Царства Польского и 3 200 верст шоссе, построенных земствами, городами и частными лицами. В 22 губерниях Европейской России и Кавказа, занимающих пространство в 3 097 665 кв. верст с населением в 34 млн. жителей, шоссейных дорог вообще не было. Ничтожное развитие сети русских шоссейных дорог выступало особенно рельефно, если сравнить его с западноевропейскими шоссейными дорогами. Так, даже в тех русских губерниях, где имелись шоссейные дороги, на 1 кв. версту приходилось около 6 саженей шоссе, а на 100 жителей – около 19 саженей, тогда как во Франции на 1 кв. в. приходилось 490 саженей шоссейных дорог, а на 100 жителей — 609 саженей; соответствующие цифры для Бельгии — 444 и 207, для Англии — 338 и 265, для Пруссии — 64 и 72, для Австрии — 80 и 116, для Швеции — 64 и 553. Всех почтовых трактов в Европейской части России было (1887г.) всего 111 999 верст; в том числе 7 808 шоссейных, 82 368 грунтовых и 21 823 проселочных; плюс 15 305 верст грунтовых почтовых дорог Финляндии. В это время Европу буквально «захлестнула» волна дорожных концессий. В России особый дорожный (поверстовой) сбор взимался за проезд по шоссе, состоящих в непосредственном ведении министерства путей сообщения (сбор поступал в государственное казначейство) или во временном заведовании земств (поступал в пользу последних). Местами этот сбор сдавался в арендное содержание (на откуп). В 1890г. он дал всего 398 409 рублей. В Царстве Польском (Привислинский край) в пользу казны взимался особый сбор на мостах и переправах; в 1890г. он был сдан в арендное содержание за 135 806 рублей.
Первая платная дорога в США была учреждена в 1792г. В России первая платная дорога появилась в 1834г. – Московское шоссе от Москвы до Санкт-Петербурга. В советский период платных дорог не существовало. Ситуация стала меняться с 1992г., когда в ряде регионов проводились эксперименты по взиманию платы за проезд по отдельным участкам дорог местного значения. С 1998г. по 2005г. платным был проезд по мосту через Дон у села Семилуки Воронежской области, появились коммерческие дороги в Алтайском крае, Липецкой области, Саратове, Тамбовской и Псковской областях, Хакасии. Стоимость проезда была небольшой – от 1 до 10 рублей., но в большинстве случаев просуществовали такие дороги недолго и либо были закрыты как нерентабельные, либо стали бесплатными.
Платные дороги существуют более чем в 30 странах мира. В мире насчитывается около 69 млн. км дорог, из которых примерно 150 тыс. км — платные. В этой статистике есть лукавство, т.к. 69 млн. км дорог включают и грунтовые дороги, например, по данным Росстата на 2010г. в России было 825 тыс км дорог общего пользования (из них с твердым покрытием — 664,6 тыс. км) и 179,1 тыс. км ведомственных дорог (их них с твердым покрытием — 121,5 тыс. км).
Плата за проезд — один из механизмов финансирования, используемых для финансирования строительства, содержания и ремонта дорог. Другие механизмы:
- акцизы (налоги), включаемые в цену топлива;
- налоги, уплачиваемые в связи с регистрацией и владением транспортным средством;
- налоги (акцизы и пошлины), взимаемые при продаже (покупке) транспортных средств;
- налоги за пробег или возраст транспортных средств;
- налоги с производителей транспортных средств и запасных частей.
Плата за проезд выполняет несколько функций:
- для водителя или перевозчика — это плата за пользование конкретным дорожным объектом;
- для владельца транспортной инфраструктуры — это источник рефинансирования произведенных капитальных затрат, а также расходов на содержание и ремонт объекта;
- для держателя акций или облигаций, это способ рефинансировать их инвестиции с учетом прироста стоимости вложенного капитала.
Платное пользование автомобильными дорогами востребовано и необходимо в период серьезного дисбаланса между потребностью населения в транспортной инфраструктуре и ресурсами государства.
Средняя скорость движения в городах за последние 5 лет снизилась в среднем на 40% и составляет, в мегаполисах 15-30 км/ч, в крупных городах — 20-40 км/ч, в часы пик скорость снижается до 5-10 км/ч. Заложенная градостроителями в недавнем прошлом пропускная способность УДС оказалась значительно превышенной в результате резкого роста автомобилизации населения урбанизированных территорий. При росте автопарка за последние 10 лет в среднем на 5-7% в год, ежегодный прирост протяженности дорожной сети составлял менее 1%. В настоящее время до 25% общего объема пассажиро-перевозок в городах приходится на личный транспорт и эта доля продолжает расти. При современных темпах дорожного строительства отставание дорожно-транспортной сети от имеющихся потребностей составляет в России 25-35 лет.
Общая протяженность автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации составляла в 2008г. около 754 тыс. км., из которых дороги общего пользования с твердым покрытием составляли 629 тыс. км, из которых около — 50,5 тыс. км — составляли а/д федерального значения, 456 тыс. км. — а/д регионального и межмуниципального значения, 124 тыс. км. — а/д местного значения (без учета 145,2 тыс. км улично-дорожной сети городов). Срок полезного использования этих а/д приближается к концу, большая часть дорог имеет высокую степень износа и требует капитального ремонта и реконструкции. Новое дорожное строительство и увеличение пропускной способности дорожной сети необходимы в связи с продолжающимся ростом интенсивности движения, особенно, в крупных городах и их пригородах.
Акцизы на топливо являются традиционным источником финансирования дорожного хозяйства. Однако, с ростом экономичности двигателей (с 50-х годов почти вдвое) собираемые акцизы перестали соответствовать расходам государства на содержание и ремонт дорог в пересчете на 1 км пробега автомобилей, что не позволяет удовлетворять потребности в новом дорожном строительстве. Например, в США официально признанный разрыв между расходами на содержание дорожной сети и соответствующими налоговыми доходами государства и штатов составляет 26 млрд. долларов в год. С другой стороны, широкое использование нефтепродуктов и двигателей внутреннего сгорания не всегда связано с пользованием дорогами (сельское хозяйство, авиация, судоходство, отопление и генерирование электроэнергии).
Плата за проезд позволяет сократить имеющийся разрыв между потребностями дорожной отрасли и ресурсами, которыми она располагает. Взимание платы за проезд там, где это имеет экономический смысл, а именно на участках дорог с интенсивным движением, позволяет обеспечить содержание и ремонт таких участков за счет пользователей, высвобождая средства для развития транспортной инфраструктуры.
Плата за проезд обеспечивает рефинансирование стоимости востребованных объектов транспортной инфраструктуры непосредственно пользователями, что невозможно при использовании механизма всеобъемлющего налогообложения, в том числе и лиц, которые не пользуются такими объектами. Взимание платы за проезд позволяет государству, городу или инвестору содержать и ремонтировать объекты транспортной инфраструктуры, не отвлекая средств от других важных государственных или муниципальных задач.
Взимание платы за проезд создает ряд преимуществ в сравнении с бесплатными автомобильными дорогами.
Взимание платы за проезд, будучи инструментом управления спросом на пропускную способность дорог, позволяет определить указанный спрос в отношении конкретного дорожного объекта и связывает размер платы с выгодой, получаемой автовладельцами от пользования им, т.е. затрагивает только пользователей объектом и в той степени, в которой они им используются.
Плата за проезд обеспечивает поток доходов, обеспечивающий рефинансирование капитальных инвестиций и покрывающий затраты на содержание и ремонт дорожного объекта в период его эксплуатации. Рефинансирование капитальных инвестиций дает возможность финансировать строительство новых объектов транспортной инфраструктуры.
Плата за проезд обеспечивает строительство объектов транспортной инфраструктуры, которые не были бы построены за счет средств бюджета, но могут быть построены за счет альтернативных (частных) источников финансирования.
Проекты платных а/д представляют благо для всех автовладельцев в целом.
Часть водителей, которая предпочитает пользоваться платным дорожным объектом, имеющим большую пропускную способность, высвобождает пропускную способность существующего бесплатного маршрута, так что другие водители, выбирающие бесплатный альтернативный проезд, также извлекают выгоду от снижения интенсивности движения на этих маршрутах.
Использование механизма взимания платы за проезд позволяет распределить произведенные инвестором затраты между всеми пользователями объекта в период его эксплуатации и в той мере, в которой они им пользуются, в отличие от налогового механизма, при котором сегодня пользователи дорог оплачивают будущее дорожное строительство, которое принесет выгоду будущим пользователям.
Использование механизма взимания платы за проезд обеспечивает большую гибкость и контроль со стороны властей за решением проблем пропускной способности и транспортной доступности.
Механизм взимания платы за проезд обеспечивает экономическое стимулирование наиболее востребованных населением и поэтому наиболее успешных (рентабельных) проектов.
Взимание платы за проезд обеспечивает более близкие отношения между поставщиком услуг и его клиентами (водителями), вынуждая поставщика улучшать качество обслуживания клиентов.
Плата за проезд представляет автовладельцам возможность выбора, непосредственно связывая выгоды от пользования объектом с размером платы, и затрагивает только пользователей и в той степени, в которой они пользуются конкретным объектом транспортной инфраструктуры.
В 1776, экономист Адам Смит отмечал: “Когда экипажи, проезжающие по дороге или по мосту … платят плату … в пропорции к их весу или тоннажу, они оплачивают стоимость общественных работ в пропорции к износу, который они причиняют.
Кажется, едва возможно найти более разумный способ поддержать такие работы.”
Плата за проезд отражает ущерб, причиняемый транспортным средством дорожному объекту. Например, исследования в США и других странах показали, что плата за проезд с грузовых автомобилей в среднем в 4 раза выше, чем плата с легковых, это соответствует тому, что более тяжелый транспорт наносит дороге больший ущерб.
Владелец ВАЗ 21103 (67 л.с.) в г.Рязани, совершающий поездки на дачу в выходные дни, по базовой ставке в 2011г. платил транспортный налог в размере 536 рублей (в Московской области — 469 рублей), а ежедневно перевозящий грузы КАМАЗ-4308 (140 л.с.) — 2100 рублей (в Московской области – 4.060 рублей), хотя разрушающее воздействие этих машин на дорогу различается в тысячи раз.
Разрушающее воздействие транспортного средства на дорогу пропорционально ~М3, где М — масса транспортного средства в тоннах, т.е. разрушающее воздействие грузового транспорта весом в 25 тонн в 15.625 раз больше воздействия на дорогу легкового автомобиля весом 1 тонна.
Взимание платы за проезд дает возможность сделать так, чтобы иностранные автовладельцы внесли свой вклад в ремонт объектов национальной дорожной сети, которой они пользуются при проезде и при перевозке грузов автомобильным транспортом.
Устанавливая различные тарифы в отношении различных участков платной автомобильной дороги, инвестор обеспечивает распределение затрат между пользователями: пользователи более дорогостоящего участка платят больше, а те автовладельцы, которые не пользуются этим участком не обязаны оплачивать его стоимость(*.
*) Как правило, плата, собранная с пользователей за проезд по платному участку а/д реинвестируется в тот же самый участок. Это правило имеет несколько исключений. Например, доходы оператора от одних участков используются для финансирования проезда общественного транспорта по другим. Учитывая, что различные участки а/д образуют единую транспортную систему, разгрузка одних участков за счет использования общественного транспорта, позволяет пользователям других участков получать выгоду от снижения интенсивности дорожного движения.
Справедливость при распределении затрат на создание транспортной инфраструктуры невозможно обеспечить при использовании налогового механизма или усредненных тарифов, действующих на всем протяжении платной автомобильной дороги.
Плата за проезд обеспечивает постоянный поток доходов, покрывающих операционные расходы, расходы на содержание, ремонт и реконструкцию объекта, и обеспечивающих высокий уровень качества оказываемых услуг в течение всего периода жизненного цикла объекта.
По мнению Конгресса США: “…из всех источников финансирования дорожной отрасли, плата за проезд обеспечивает наилучшую гарантию содержания, ремонта и реконструкции объекта в течение всего жизненного цикла.”
По мнению Конгресса США: «Среди факторов, которые обеспечивают хорошее техническое состояние платных дорог, самый важный — непрерывный поток доходов.”
Стабильность доходов от взимания платы за проезд обеспечивает непрерывность обслуживания и ремонта объекта, что предупреждает ухудшение его эксплуатационных характеристик и стоимости.
Механизм взимания платы за проезд ускоряет привлечение капитала для дорожного строительства, обеспечивая снижение стоимости используемого капитала и делая объекты доступными для пользователей раньше, чем если бы эти объекты возводились за счет средств бюджета.
Ограниченные возможности бюджетного финансирования часто обуславливают перенос сроков строительства автомобильных дорог, тогда как финансирование за счет заемного капитала с возвратом долга (рефинансированием) за счет взимаемой платы за проезд может ускорить строительство новой дороги на несколько лет. В результате, экономические выгоды от новых шоссе могут быть получены раньше, чем при бюджетном финансировании.
Например, в США за счет изменения схемы финансирования строительства платного шоссе Президента Джорджа Буша в Штат Техас строительство было закончено на 15 лет раньше планируемого срока. Автомобильные дороги Dulles Greenway в Вирджинии, E-470 в Колорадо, Southern Connector project в Штате Южная Каролина в США были бы открыты по крайней мере на 10 лет позже, если бы финансирование этих проектов осуществлялось по традиционной схеме за счет бюджетного финансирования.
Взимание платы за проезд стимулирует наиболее рентабельные проекты, т.е. наиболее востребованные обществом и пользующиеся спросом со стороны пользователей.
Взимание платы за проезд предполагает более эффективный отбор проектов по критерию наибольшей доходности и наименьшей капиталоемкости, т.е. проект должен быть конкурентоспособным на рынке капитала. С другой стороны, если проект строительства платного дорожного объекта не отвечает потребностям автовладельцев, они могут воспользоваться другими доступными им маршрутами.
Таким образом, готовность пользователей платить за пользование дорожным объектом является хорошим критерием целесообразности инвестиций.
Общественное мнение в отношении платных дорог изменяется с понимаем того, что в действительности “не бывает бесплатных дорог” и что традиционные источники финансирования неадекватны современной потребности в транспортной инфраструктуре.
В США толчком для изменения политики в отношении платных дорог стали события 1970-х годов, когда увеличение стоимости строительства, строительных материалов и рабочей силы, в сочетании со снижением стоимости нефти и нефтепродуктов привели к уменьшению налоговых поступлений акцизов и создали дисбаланс между потребностью в дорожном строительстве и возможностью бюджета финансировать такое строительство.
Эволюция федеральной политики к поддержке строительства платных а/д началась в 1987 с введения Toll Facilities Pilot Programm (TFPP), которая позволила девяти штатам совмещать плату за проезд с федеральной помощью в отдельных дорожных проектах.
В 1991, связанный с использованием различных видов транспорта Intermodal SurfaceTransportationEfficiencyAct (ISTEA) расширил возможности всех штатов взимать плату за проезд в рамках проектов инфраструктурного и, в частности, дорожного строительства, включая проекты, реализуемые в рамках государственно-частного партнерства.
Согласно TransportationEguityActforthe 21stCentury (TEA-21), штаты приобрели еще большую возможность вводить плату за проезд по а/д для строительства новых и реконструкции существующих дорожных объектов, в том числе в форме преобразования существующих дорог в платные с целью покрытия разрыва между потребностью в их содержании, ремонте и реконструкции и возможностями бюджетного финансирования.
Текущая политика Правительства США позволяет штатам использовать для инвестирования в проекты строительства платных дорог, как средства местных бюджетов, так и средства, поступающие в качестве субсидий из федерального бюджета США.
Большинство пользователей автомобильных дорог в США видят в плате за проезд приемлемый способ финансирования дорожного строительства.
В марте 2000г., платная дорога штата Иллинойс сообщила губернатору штата, что “по результатам опроса пользователи менее обеспокоены необходимостью оплачивать свой проезд, чем задержками и временем, затрачиваемым при оплате проезда.”
Опрос в Штате Техас в 1996г. показал, что большинство жителей штата “рассматривает взимание платы за проезд по шоссе как приемлемый способ финансирования дорожного строительства, …и особенно, в качестве альтернативы увеличению акцизов на бензин.”
В обзоре Южно-Калифорнийской Ассоциации Представителей за 1996г. сообщалось, что “плата на дорогах” была воспринята населением как “справедливый способ финансирования транспортных программ” 58 процентами респондентов.
Опрос проведенный членами филиала ААА в Штате Огайо (1990г.) показал, что 90 процентов ответчиков полагали, что шоссе Ohio Turnpike должно и далее эксплуатироваться в качестве платной дороги.
При проведении общенационального опроса Roper Organization в 1986 водителей просили высказать их предпочтение в четырех случаях, когда платные дороги конкурировали с бесплатными шоссе или местными дорогами. По крайней мере, в одном из этих четырех случаев, 88 процентов водителей указали, что они выберут платную дорогу. В остальных случаях большинство опрошенных водителей предпочло платную дорогу существующим бесплатным.
Развитию платных дорог мешают МИФЫ, возникающие в результате непонимания роли платных дорог в национальной транспортной системе. Рассмотрим некоторые из этих мифов и соответствующие факты.
- МИФ 1:
- ПОЛЬЗОВАНИЕ ПЛАТНЫМИ ДОРОЖНЫМИ ОБЪЕКТАМИ СТОИТ ОЧЕНЬ ДОРОГО
- ФАКТЫ:
-
Плата за проезд представляет собой стоимость выгод, которые пользователи извлекают при пользовании платным дорожным сооружением.
Платные дорожные объекты, как правило, обладают преимуществами перед бесплатными, например, позволяют сократить расстояние и время поездки, делают поездку более безопасной. Безопасность, сэкономленные расстояние и время стоят денег, те кто признают ценность сэкономленного – готовы платить за это плату. В среднем легковая машина с объемом двигателя 1,6 литра потребляет на 1 км пути бензина на 2,5…3 рубля (без учета стоимости технического обслуживания, приведенной к 1 км пробега). Для коммерческого транспорта стоимость сэкономленного времени определяется относительно общего времени в пути, расходов и прибыли перевозчика.
Платные дорожные объекты лучше обслуживаются и поэтому более удобны и безопасны в сравнении с бесплатными маршрутами.
На платных дорогах широко применяются системы скидок.
Владельцы платных дорог заинтересованы стимулировать пользователей за счет разнообразных программ скидок, например:
- Скидки в зависимости от частоты пользования дорожным объектом;
- Скидки в зависимости от способа оплаты проезда;
- Скидки для большегрузных транспортных средств.
Водители имеют возможность выбора: использовать альтернативный бесплатный маршрут или платить за пользование платным дорожным объектом, позволяющим сэкономить расстояние и время, сделать поездку более удобной и безопасной, и т.д.
Размер платы за проезд не зависит от инфляции.
Размер платы за проезд определяется затратами на строительство объекта и сроками рефинансирования этих затрат, которые не зависят, например, от стоимости бензина.
С увеличением срока эксплуатации затраты на содержание, ремонт и капитальный ремонт растут быстрее.
Более высокая плата для некоторых групп пользователей, например большегрузного транспорта, отражает больший ущерб, который они причиняют дорожному объекту.
В европейских странах и США плата за проезд большегрузного транспорта в 4 раза выше платы за проезд легковых машин. Однако, это не соответствует причиняемому ими ущербу. Исследования показали, что вред, причиняемый дорожному покрытию, увеличивается экспоненциально с увеличением нагрузки на ось так, что адекватная плата должна быть в 8 и более раз больше.
Размер платы определяется из следующих экономических принципов.
Доходы от взимания платы за проезд должны обеспечивать рефинансирование стоимости капитальных затрат, содержание и ремонт объекта в период его эксплуатации.
Размер платы должен соответствовать стоимости проезда на сопоставимых объектах.
Размер платы должен соответствовать экономии пользователей, возникающей в результате пользования объектом.
Увеличения Платы за проезд не является произвольным, а обусловлено следующими факторами:
1. Потребностью в средствах для реконструкции объекта;
2. Изменением условий рефинансирования и обслуживания долга (изменение сроков возврата привлеченного финансирования, процентных ставок и т.п.);
3. Необходимостью покрытия инфляционных изменений затрат на содержание и ремонт объекта.
Контроль над обоснованностью размера платы за проезд и его увеличением должен обеспечиваться государством (органом местного самоуправления) и общественностью.
Максимальный размер платы за проезд должен быть согласован владельцем объекта с органом местного самоуправления;
В США 41% респондентов заявили, что увеличение размера платы должно проходить общественные слушания.
- МИФ 2:
- ИЗДЕРЖКИ СБОРА ПЛАТЫ ОЧЕНЬ ВЫСОКИ
- ФАКТЫ:
-
Издержки системы взимания платы составляют незначительный процент в общих операционных затратах на содержание и текущих ремонт дорожного объекта.
На дорожных объектах в США соответствующие расходы составляют в среднем 21% в составе годовых эксплуатационных расходов.
Обслуживание долга - одна из составляющих, обуславливающих необходимость взимания платы за проезд, и это - единственная составляющая, которая сокращается по мере выплаты долга.
Другие элементы стоимости действуют в течение всего срока эксплуатации объекта (за исключением амортизации первоначальных инвестиций).
Владелец платного дорожного объекта заинтересован сокращать свои издержки за счет автоматизации процесса оплаты, т.к. это позволяет также сократить время обслуживания и связанные с этим неудобства, делает объект более привлекательным для пользователей.
- МИФ 3:
- ВЗИМАНИЕ ПЛАТЫ ЗА ПРОЕЗД ДОЛЖНО ПРЕКРАЩАТЬСЯ ПОСЛЕ РЕФИНАНСИРОВАНИЯ ЗАТРАТ НА СТРОИТЕЛЬСТВО ДОРОЖНОГО ОБЪЕКТА
- ФАКТЫ:
-
Владелец несет затраты на поддержание объекта в эксплуатационном состоянии, эти затраты не зависят от процессов рефинансирования первоначальных затрат на строительство и растут с возрастом объекта. В частности, они включают:
1. Операционные расходы (владелец должен обеспечивать эксплуатационные расходы, например освещение, ремонт и замену дорожного покрытия, ремонт элементов конструкции моста, проведение контрольных освидетельствований и осмотров, технологические усовершенствования, включая инвестиции в инфраструктуру взимания платы, и т.д.);
2. Капитальный ремонт и восстановление устаревающего объекта;
3. Реконструкцию и расширение объекта по мере роста транспортного потока;
4. Дополнительные затраты, связанные с ужесточением технических, экологических и иных требований.
Непрерывное техническое обслуживание и своевременное восстановление объекта за счет взимаемой платы за проезд, позволяют продлить срок полезного использования объекта и уменьшить затраты на его обслуживание.
Со временем, затраты на содержание, ремонт и капитальный ремонт объекта превышают объем капитальных инвестиций в его строительство.
Рост автомобилизации населения и транспортного потока предполагает в перспективе реконструкцию и расширение объекта, чтобы он удовлетворял растущим потребностям пользователей.
1. Как показывает практика, к моменту завершения рефинансирования стоимости первоначальных инвестиций возникает необходимость в новых инвестициях в реконструкцию объекта, т.к. срок рефинансирования примерно равен сроку полезного использования;
2. Неспособность обеспечить своевременную реконструкцию и расширение объекта может ограничить пропускную способность дорожной сети и экономический рост.
- МИФ 4:
- ПРЕКРАЩЕНИЕ ВЗИМАНИЯ ПЛАТЫ ЗА ПРОЕЗД ВЫГОДНО
- ФАКТЫ:
-
Прямые затраты пользователей станут меньше, но затраты налогоплательщиков (включая тех, кто не пользуется дорожными объектами) увеличатся.
В США исследовалась возможность прекращения взимания платы за проезд на платных дорогах между штатами. Например, в 1974 году специалисты FHWA пришли к выводу, что увеличение акцизов на бензин, компенсирующее соответствующие затраты на обслуживание дорог (если прекратиться взимание платы за проезд по ним), будет неприемлемым для большинства исследованных штатов.
Если взимание платы прекратиться, а альтернативное финансирование окажется недостаточным, чтобы заменить выпадающие доходы, то через какое-то время будет невозможно поддерживать эксплуатационное состояние дорог.
Условия движения и техническое состояние на бывших платных дорогах с переводом их в бесплатные ухудшается.
1. Как правило, с прекращением платной эксплуатации дорожных объектов появляются дорожные заторы. Например, прекращение платной эксплуатации трех дорог в штате Кентукки (США) закончилось существенными увеличениями движения.
Следствием прекращения взимания платы на шоссе в штате Коннектикут (США) стало увеличение легкового трафика на 7 — 25 процентов и грузового на 48 процентов. В результате средняя скорость движения на шоссе резко сократилась.
Анализ возможного перевода в бесплатный режим платной дороги в штате Иллинойс (США) показал 33-процентное увеличение трафика, которое приведет к многокилометровым пробкам.
2. Резкое увеличение трафика и ухудшение условий движения являются следствиями прекращения взимания платы за проезд.
Независимое или общественное рассмотрение возможных последствий прекращения платной эксплуатации дорог в США часто приходило к выводу, что взимание платы должно быть продолжено.
1. Государственное собрание штата Мэн проголосовало в 1980г., чтобы сохранить плату за проезд на Maine Turnpike Authority на основании, что плата за проезд позволяет более справедливо распределить затраты на содержание и ремонт дороги, чем топливный налог. В 1997, общественность поддержала взимание платы, одобрив на референдуме законопроект о расширении платной магистрали, полностью опровергнув результаты другого референдума, проведенного по инициативе граждан, чтобы заблокировать расширение платной магистрали.
2. Консультативный Совет New York State Thruway рекомендовал продолжить взимания платы за проезд в октябре 1991. Совет заключил, что “шоссе может быть сделано бесплатным для пользователей, но не может быть сделано бесплатным вообще”, взимание платы за проезд предпочтительно в сравнении с налогами как источник финансирования потому, что:
- «финансирование за счет взимаемой платы устойчиво, предсказуемо, и защищено»;
- «финансирование за счет взимаемой платы равноправно; те, кто использует дорогу обеспечивают ее высококачественное обслуживание и ремонт»;
- «взимание платы препятствует переложению соответствующих расходов на органы власти».
3. В апреле 1991 вступил в силу закон, одобренный Генеральной Ассамблеей штата Огайо. Среди его условий было разрешение сохранить Ohio Turnpike в качестве платной дороги после того, как все затраты на ее строительство будут рефинансированы;
4. Государственное собрание штата Луизиана дважды голосовало за продление срока платной эксплуатации моста Crescent City Connection Bridge, последний раз — до 2012 года.
- МИФ 5:
- ПЛАТА ЗА ПРОЕЗД ЯВЛЯЕТСЯ ДВОЙНЫМ НАЛОГООБЛОЖЕНИЕМ
- ФАКТЫ:
-
Пользователь платной дороги платит и плату за проезд и акцизы на топливо, используемое при проезде по платной дороге, но это - не двойное налогообложение, так как акцизы относятся к дорогам, проезд по которым осуществляется бесплатно и содержание которых осуществляется за счет всех граждан в соответствии с законами. Пользователи платных дорог вправе выбирать маршрут движения и пользоваться бесплатными дорогами.
В Германии практически нет платных дорог (платными являются только федеральные автобаны и только для большегрузного транспорта), тогда как в Австрии все скоростные магистрали являются платными. Стоимость бензина в Австрии на середину апреля 2012г. — 1,51 евро, в Германии — 1,68 евро, т.е. выше на 11,25%.
За счет доходов от взимания платы за проезд содержатся только платные дороги. Услуги платных дорог оплачиваются только их пользователями и не оплачиваются государством (налогоплательщиками).
Создание платных дорог позволяет избегать существенного увеличения топливных акцизов и высвободить бюджетные средства для содержания и ремонта бесплатных дорог.
Платными являются дорожные проекты, которые не могут финансироваться за счет традиционных бюджетных источников.
Использование бюджетных фондов для строительства платных дорог позволяет уменьшать размер платы. Стоимость бюджетных инвестиций в строительство не рефинансируется и не учитывается при определении размера платы за проезд. Автомобилисты не платят дважды; они просто оплачивают разные затраты через комбинацию двух механизмов финансирования.
- МИФ 6:
- ВЗИМАНИЕ ПЛАТЫ ЗА ПРОЕЗД ЯВЛЯЕТСЯ ПРИЧИНОЙ ОБРАЗОВАНИЯ ДОРОЖНЫХ ЗАТОРОВ
- ФАКТЫ:
-
Самое существование платного маршрута уменьшает интенсивность дорожного движения на бесплатных альтернативных шоссе. Платные дорожные сооружения проектируются таким образом, чтобы избегать образования дорожных заторов, хотя на практике такие заторы могут образовываться на пунктах взимания платы за проезд в часы пик.
Владельцы платных дорог и дорожных объектов используют различные методы для увеличения пропускной способности пунктов взимания платы:
1. Автоматы приема монет позволяют существенно ускорить процесс оплаты проезда;
2. Высокопроизводительные технологии электронной оплаты (бесконтактные смарт-карты, банковские карты, технологии оплаты проезда без остановки и т.п.);
3. Где это возможно и целесообразно (например, на мостах имеющих альтернативный проезд большой протяженности), плата взимается только за проезд в одну сторону.
Использование переменных тарифов обеспечивает дополнительный потенциал снижения дорожных заторов. Более высокие тарифы в часы пиковой нагрузки отражают изменение спроса на пропускную способность дороги и стимулируют пользователей перенести поездку на другое время, когда загрузка дороги снижается.
1. Плата за проезд грузовых транспортных средств по New York State Thruway в часы пиковой нагрузки увеличивается вдвое, чтобы поощрить использование грузовиками в этот период альтернативных маршрутов.
Грузовой транспорт получает скидки при оплате проезда в непиковые часы при условии использования технологии электронной оплаты,
2. Часто плата за проезд в часы пик устанавливается вдвое выше для всех транспортных средств, т.к. повышение размера платы связано с увеличением спроса на пропускную способность дороги и позволяет сократить его до уровня платежеспособного спроса.
